09 / 02 / 2021

SISTEMA PENSIONARIO: AHORRAR SIN TEMOR

Escribe: Enrique Samanamud |

Hace unos meses atrás se rumoreaba sobre el proyecto de Ley de la Comisión del Congreso sobre la Reforma del Sistema Pensionario, y tuve oportunidad de ver algunas de sus sesiones, y de analizar el Proyecto de Ley (PL) presentado la semana pasada para su discusión en el Pleno.

Al respecto, debo decir que el proyecto es novedoso, pero deja algunas dudas que han causado preocupación a los actuales aportantes al Sistema Privado de Pensiones (SPP), y como se puede verificar de los propios comentarios de algunos técnicos y del mismo texto de la Exposición de Motivos (EM), tiene un sesgo en contra del funcionamiento de las AFP, con el cual resulta difícil hacer una buena reforma del sistema. De hecho, puede haber un sesgo ideológico sobre el rol que debe cumplir el Estado y el mercado, que es una vieja discusión en la ciencia económica, pero sin que ello conduzca a un resultado no óptimo, en particular en perjuicio de los afilados al SPP.

Aspectos positivos

1. La estructura general del sistema que propone el PL figura en el Art. 6., creando un Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP) que funciona bajo un sistema multipilar superpuesto, que se está imponiendo mundialmente como fórmula intermedia entre el sistema de reparto y el de capitalización, de acuerdo con la siguiente distribución:

a) Primer Pilar: No Contributivo Universal, financiado por el Estado íntegramente, con una Pensión Básica Universal, y funcionando como una red de protección social mínima.

b) Segundo Pilar: Contributivo Obligatorio, que consta de dos subcuentas capitalizables: Fondo de Riesgo Compartido (FRC) y Fondo de Riesgo Individual (FRI), con una Pensión Segura Mínima (PSM).

c) Tercer Pilar: Voluntario o Adicional

Dicha propuesta toma rasgos del modelo mixto superpuesto de tres pilares que tiene ahora países bajos y que según el Índice global de pensiones 2020 de Mercer y CFA Institute es el de mejor desempeño, y que por ello, está siendo tomado como referente mundial actualmente para varias reformas, sin embargo, es indudable que Holanda tiene salarios muy superiores incluso que el promedio de la UE, que la informalidad laboral es prácticamente nula, que el Estado funciona bien y no existe el nivel de interferencia política de aquí.

2. Bajo este esquema general, se incorpora también la innovadora propuesta del capital semilla para toda persona nacida viva (sic) que queda afiliada al SIUP de manera automática al momento de obtener el DNI, empezando así su vida laboral con un aporte público capitalizable que se depositará en el FRC del 2do pilar contributivo.

3. Otro aspecto positivo, es la introducción de un copago (matching contributions) en el FRC por parte del Estado, que complementa las contribuciones realizadas por el trabajador por una suma no mayor a los aportes del afiliado. Esto genera un incentivo extra para la formalización, sin embargo, es importante observar que no existe hoy en día y tampoco se señala en el PL, una relación entre el monto aportado y el derecho a la pensión. La relación siempre es con referencia al total de aportes, así que no soluciona el problema que, no seamos ingenuos hoy existe, de una planilla con sueldos reducidos no reales, pero que sirven para tener el número de aportaciones mínimo. Esto a la larga sólo beneficia, al que tiene una remuneración promedio mayor que la calculada actuarialmente para establecer la pensión mínima, que podría aumentar de esta forma su pensión; pero no para el que está por debajo, dado que en ese caso ya se tiene derecho a la pensión segura, solo por aportar bajo descuento a la remuneración mínima.

4. Es sana la preocupación por el fomento de la cultura previsional, y necesaria, pero sería iluso pensar que eso va a generar un cambio significativo en el comportamiento de los trabajadores por el ahorro y de cumplimiento de sus obligaciones pensionarias de los empleadores a corto o mediano plazo. Por ello, me parece que le ponen demasiado énfasis y confianza a este tema en el PL que significa un cambio de chip y puede llevar varias décadas. Al respecto, puede preguntarse a cualquier aseguradora cuan significativa a resultado la cultura de prevención en salud en los últimos 30 años, y se dará cuenta que es marginal.

La gran preocupación

Entremos ahora al tema que más temor a causado del PL, referido a que el fondo de los aportantes al Sistema Privado de Pensiones (SPP) que actualmente es autofinanciado (fully–funded) estaría partido en el FRC y en el FRI, asumiéndose que de los recursos del FRC por su propia naturaleza redistributiva, se obtenga una parte pensionaria que no corresponda con los aportes efectuados y la rentabilidad obtenida si hubiese estado en el SPP, sino que sea determinada proporcionalmente bajo una lógica redistributiva mal entendida. Incluso esto se hace más explícito en el numeral 6.9 que dice: El mecanismo redistributivo y solidario del Fondo de Riesgo Compartido es fijado por el Reglamento de la presente Ley.

La otra posibilidad que lo barajan como mal menor, pero que no es tal, es que los fondos actuales de las AFP pasen al FRI íntegramente, pero de allí en delante de los aportes que realices (como porcentaje de tu remuneración), una parte pase al FRC y generen una rentabilidad compartida, y al final resulte que ese dinero sólo te lo devuelvan como pensión máxima, y que ello no sea lo que hubieras obtenido de esa parte si todo tu fondo completo se rentabilizaba en el SPP.

En todo caso, el PL deja abierta la posibilidad de que el costo fiscal provenga del propio sistema, es decir de los trabajadores de mayores ingresos y no con impuestos generales, por ello el temor de los aportantes al SPP es fundado. Si se quiere que el PL avance, debe ser más explícito en señalar que se devolverán los aportes hechos a ambos fondos de forma íntegra a los actuales aportantes del SPP para su devolución o el cálculo de su pensión, ya que tal como está, deja a la interpretación el que los fondos que pasaron al FRC no sean devueltos en su integridad, más aún si están sujetos a un tope máximo de pensión, tal como ocurre actualmente en el Sistema Nacional de Pensiones (SNP).

A esto se agrega la última sentencia del Tribunal Constitucional, donde declara la inconstitucionalidad de la devolución de aportes de la ONP aprobada por el Congreso, señalando explícitamente que los recursos de la ONP por ser de fondo compartido ya no son de los aportantes de forma individual, por tanto, si parte del fondo actual o los nuevos aportes pasan a ese fondo compartido, los pierdes en propiedad y sólo Dios sabe que gestión pueda darle un gobierno populista, en tal sentido, lo mejor que puede hacerse es dar al afiliado del SPP la libertad plena de pasar al nuevo SNP, que debería hacerse incluso sin cambiar el sistema actual.

La mayoría de los peruanos no tiene altos niveles de ingreso, por ello, al contrario, la reforma con los aportes del capital semilla, del copago y otros incentivos tributarios (que no se definen en el PL, pero se deja abierta como posibilidad), los ayude a obtener mejores pensiones.

Pero lo importante es que una reforma Pareto optima que pretenda alinear este aspecto hacia un nuevo pacto social y tener éxito, no tendría qué perjudicar a una sola persona. En tal sentido, si como Estado queremos ser solidarios con los ciudadanos, la teoría de Hacienda Pública recomienda hacerlo a partir de tributos generales, como realmente se viene haciendo ya parcialmente en el SNP, entonces sería necesario que el PL deje explícitos estos señalamientos para dar tranquilidad a los aportantes al SPP, que sus fondos actuales no serán expropiados parcialmente.

Recordemos que, quien aportó al sistema lo hizo renunciando a consumo presente, y que el que no aportó, por más bajo que haya sido su ingreso, tuvo un mayor nivel de consumo en cada momento de su vida laboral en que recibió esos ingresos, dado que no fue detraído del aporte al sistema pensionario. Por otra parte, como bien ha demostrado la economía del comportamiento, aun cuando las personas todavía no reciben esas pensiones, los aportantes ya conocen el saldo en su estado de cuenta desde su celular incluso y la estimación de su fondo a los 65 años, y por tanto, ese recurso ya es de los aportantes, tan es así que se ha podido disponer de una parte de los mismos en años anteriores y lo valoran más que si lo tuviera en un fondo compartido, y supieran que solo tendrán acceso a una pensión prefijada, y no duden que lucharán para no perderlo, eso es lo que se denomina el “efecto posesión”.

Ya que hemos hablado algo del financiamiento, el PL tiene la buena intención de hacer universal este sistema pensionario, es decir; a todos los adultos mayores de 65 años (aproximadamente 2.5 millones) en un primer pilar con una Pensión Básica, que reemplazaría a los Programas de “Pensión 65” y “Contigo” (S/ 250 y S/ 300 cada dos meses, respectivamente), lo que significaría multiplicar el gasto público de ambos, que asciende a casi S/ 900 millones anuales por más de 4 veces para llegar a darle cobertura a todos los no pensionarios contributivos (actualmente Pensión 65 tiene una cobertura de 500 mil adultos mayores y entre el sistema público y privado de pensiones la cobertura es de 650 mil pensionistas).

Pero, además; como varios otros PL previos demuestran, se habla de alcanzar una pensión que sea al menos parecida a la pensión mínima del SNP que es de S/ 500 mensuales, lo que significaría multiplicarla además por 4 veces más, es decir, que el probable costo anual de ese único pilar podría llegar a alcanzar los S/ 14 mil Millones que se sumarian a lo que se consolide de los S/ 14 mil millones que ya gasta el Estado anualmente, en varios regímenes pensionarios.

El PL establece que esto se hará de forma progresiva, pero es indudable que las presiones políticas, reducirán el espacio fiscal para los próximos años. Por otro lado, más allá del gasto presupuestal de la medida, preocupa que reduciría el incentivo de aporte aún mas de lo que existe hoy. Actualmente, el sistema público (SNP) funciona al “todo o nada”, es decir, si no aportas al menos 20 años lo pierdes todo y, aun así, en muchos casos la gente prefiere simplemente no aportar, porque en esto hay mucho de incoherencia temporal. Ahora, se propone cambiar a un sistema en el que te doy pensión proporcional (entre 10 y 20 años) o te devuelvo (si aportaste menos de 10 años), pero que, al mismo tiempo igual tienes una pensión universal, que se complementará con otras formas de ingreso por rentas o el apoyo familiar, como hace la mayoría. En mi opinión, el nuevo mecanismo tiene incentivos que van en sentido inverso y no resuelve el problema de la informalidad laboral.

En el Perú, los ingresos de muchas personas tienen un comportamiento muy volátil y discontinuo (y por ende la densidad de las cotizaciones es baja), muchos saltan, varias veces incluso, dentro y fuera del mercado laboral; de empleo a desempleo (voluntario e involuntario), entre activos (PEA) e inactivos (PEI desalentados que se activan y desactivan dependiendo del estado del ciclo económico) y de la formalidad a la informalidad, a lo que hemos denominado como “efecto desplazamiento” y “efecto absorción” y se pueden quedar en esas posiciones durante largos periodos, el caso más frecuente es de las damas que muchas veces inician su vida laboral, pero luego durante alguno años se dedican totalmente a la crianza de los hijos porque el costo de oportunidad es bajo (renuncia a recibir una remuneración que no compensa alejarse de los hijos) y luego una vez crecidos lo suficientemente regresan, ósea que las pensiones algunas veces se pagan y otros veces no se pagan.

Aproximadamente el 20% luego de un periodo inicial de aportes deja de aportar para siempre y únicamente el 18% (Bernal, 2020) tiene una densidad de cotización de 1, es decir, que no ha dejado de aportar ningún mes a su fondo. Esa es, junto a los bajos ingresos -y por tanto del bajo aporte pensionario-, la razón por la cual la mayoría de los aportantes no logrará pensiones que alcancen al menos la pensión mínima del SNP. Ese fenómeno propio de un país en vías de desarrollo, y donde existe una alta informalidad no se resuelve con este PL.

Cuando se quiere incluir en la aportación de las pensiones del 2do pilar un aporte de empleador, debería recordarse que desde los años 90, es el empleador el que cubre la totalidad del Seguro de Salud, y que antes eran repartidos en ambos agentes, por tanto si se quiere incluir una parte del empleador, deberían balancearlo con el aseguramiento en salud, sino estaría aumentándose un costo al empleador que al final reduce la demanda de empleo, aumenta la informalidad, y genera una traslación de la carga a través de menores salarios, pero eso no se comenta en la EM porque se haría evidente que el trabajador realizaría un mayor aporte conjunto, si la suma de ambos resulta mayor que lo que paga actualmente como aporte pensionario, y que podría serlo si agregamos una prima por un seguro de desempleo.

Nadie dice que no haya que hacer una reforma, en particular de las comisiones, pero es claro que los bajos niveles actuariales de las pensiones que no alcanzan ni el 40% de las remuneraciones actuales, no es por una injusticia del sistema, sino porque la suma de las aportaciones de los trabajadores es muy pequeña, producto de las bajas remuneraciones en un mercado de trabajo fragmentado. Eso ha hecho que efectivamente el SPP sea un sistema para el mercado de trabajo moderno, y el SNP un sistema pensionario para el mercado de trabajo tradicional, de baja productividad y bajos ingresos. Por tanto, es el Estado el que debe cubrir esa brecha, pero no por la vía de la solidaridad mal entendida de sumarle a otros un gravamen extra, sino por la vía de los impuestos que todos deberíamos pagar y ciertamente que no todos pagan.

Aclaraciones necesarias 

  • Tal como aparece en el Art. 10 del PL toda persona mayor de 65 años tiene derecho a recibir una Pensión Básica Universal ubicado en el primer pilar no contributivo, sin distingo de que sea peruano o extranjero como si lo especifica la EM, por lo que difícilmente el reglamento podrá establecer más exigencias que las que no establece la Ley. En Francia, por ejemplo, para tener derecho a la pensión de jubilación se tiene que haber vivido en el país al menos 50 años, y no digo que seamos tan exigentes, pero que al menos se deba tener una residencia mínima en el país de 20 años que es el tiempo que se le exige en aportaciones a los del 2do pilar contributivo.
  • Existe en el 1er pilar la Pensión Básica Universal donde entran todos los mayores de 65 años en forma progresiva y en el 2do pilar se tiene una Pensión Segura Mínima para los que tengan más de 240 aportes. Si tiene menos de 240 pero al menos 120 aportes, tiene derecho a un porcentaje del monto calculado en proporción a los años de aportes completos, y si tiene menos de 120 aportes (menos de 10 años) se establece la devolución. Sin embargo, no queda claro si este último al que le han devuelto su dinero, puede ir a solicitar Pensión Básica Universal del 1er pilar. Entiendo que sí podría, en la medida que no se encuentra en ningún sistema pensionario y tiene más de 65 años. En un futuro, podría ocurrir que ese recurso devuelto puesto en una alternativa de ahorro genere una rentabilidad que sumada a la Pensión Básica fuera superior a la Pensión Segura Mínima del 2do pilar contributivo, por tanto, debe hacerse cálculos para que no sean posibles dichas asimetrías.
  • El PL tiene demasiados espacios libres a interpretación como para que un gobierno de corte populista pueda manejar a sus anchas los detalles que son los de importancia. Por ejemplo, se señala que el nuevo sistema será para los que tengan menos de una cantidad de años de aportes, pero sin especificar cuantos y dejándolo, al igual que muchos aspectos, al reglamento.
  • Desde lo operativo, el art. 21 presenta cierta incongruencia, al señalar que la declaración y pago de los aportes se debe realizar con una periodicidad mensual, que la retención a cargo del empleador se lleva a cabo desde el primer día hábil siguiente del que percibió su remuneración, pero la transferencia de los aportes por parte del empleador a la recaudadora deberá ser de manera simultánea al pago de remuneraciones, sin embargo, debería recordarse que para la declaración de los tributos existe un cronograma que normalmente es al mes siguiente del periodo correspondiente, y que sin declaración no puede haber pago, por tanto parece haber una confusión y debería ser al revés, la retención es simultanea al pago de las remuneraciones, pero la transferencia ocurre desde el primer día hábil del mes siguiente de la percepción de la remuneración.

Finalmente, el PL no logra introducir dentro del SIUP a los sistemas pensionarios especiales, por ejemplo, el de policías y militares, pero si crea para ello (en disposiciones complementarias) una comisión para su análisis y futura incorporación. Asimismo, crea otra comisión técnica para elaborar un PL que otorgue protección frente a la desocupación y al desempleo y otra que cree un programa de incentivo para la generación de empleo formal y formalización laboral, saliéndose del marco de la propuesta de reforma del sistema de pensiones y que corresponderían más a la Comisión de Trabajo y Seguridad Social.

En resumen, como señale al inicio es un buen comienzo para el debate, pero sea por apuro, por sesgo ideológico o interés político, el PL presentado deja serias dudas y temores, que deben ser evaluados más profundamente y corregidos o aclarados por las Comisiones de un próximo Congreso.

Bibliografía:

  • Proyecto y Exposición de Motivos de la Ley Marco de Creación del Sistema Integrado Universal de Pensiones.
  • Bernal, Noelia (2020). El sistema de pensiones en el Perú: Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera. CEPAL – Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 207
  • Informe de la decimosegunda versión del Global Pension Index 2020. Mercer y CFA Institute. – octubre 2020.

Categoría: Economía

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Enrique Samanamud

Analista Económico, Docente e Investigador ULima. MBA y Máster en Hacienda Pública